Сучасний етап соціально-економічного розвитку держави вимагає поглибленого розуміння ролі бюджету в економічній системі держави, поліпшення прозорості та зрозумілості бюджету для громадськості, підвищення якості надання державних послуг та ефективності використання коштів бюджету. Для досягнення цих цілей в Україні з 2002 року почалось впровадження програмно-цільового методу складання бюджету.
Програмно-цільовий метод складання бюджету було запропоновано у США в середині 1960-х років. Вперше його було застосовано в Міністерстві оборони міністром Робертом Макнамарою. Він запозичив цю систему в автомобілебудівній компанії "Ропі", яку сам раніше і очолював. Цей підхід настільки сподобався тогочасному Президенту США Ліндону Джонсону, що він наказав усім іншим міністерствам федерального уряду перейняти його.
Відтоді практика програмно-цільового методу складання бюджету поширилася на цілу низку інших країн. Канада й більшість країн Європейського союзу активно практикують програмно-цільовий метод складання бюджету. Сьогодні більшість країн ЄС надають допомогу іншим країнам саме у формі програм, після здійснення яких ЄС прагне бачити досягнення конкретних результатів. В Сполучених Штатах програмно-цільовий метод складання бюджету застосовується більшістю урядів штатів і муніципальних урядів.
Дедалі більше дослідників схиляється до думки, що найпрогресивнішими в плані застосування програмно-цільового методу складання бюджету є Австралія та Нова Зеландія. З регулярних бюджетних звітів, що видаються цими двома країнами, видно, що вони досягли вражаючого рівня відкритості й прозорості діяльності урядових структур та результатів, які при цьому досягаються. Саме їх досвід застосування програмно-цільового методу складання бюджету, в основі якого лежить абсолютно нова для України бюджетна філософія, часто ставлять за приклад для наслідування рештою країн світу.
Програмно-цільовий метод у бюджетному процесі передбачає складання і виконання бюджету в розрізі бюджетним програм.
При традиційній практиці формування бюджетів увага часто зосереджується саме на ресурсній частині виробничої функції державного сектора, і часто мало уваги приділяється одержуваним результатам. З іншого боку, програмно-цільовий метод формування бюджету застосовує зовсім інший підхід до формування бюджету, особливістю якого є те, що процес починається із зосередження уваги спершу на результатах, яких необхідно досягти в державному секторі, а вже потім ставиться питання про те, які ресурси слід використати для досягнення цих результатів. Результати в цій системі - це те, чого уряд має намір досягти, або цілі, яких він досягає, здійснюючи певні заходи в державному секторі.
Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету зосереджує увагу на результатах та досягненнях діяльності уряду та його структур, він дозволяє посилити дієвість та ефективність державного сектора. В аналітичному плані він запроваджує в бюджетний процес важливі елементи аналізу зіставлення витрат і досягнутих результатів. Цей аналіз є інструментом оцінки програм, який забезпечує схвалення та здійснення у бюджетній сфері тих програм, результати від реалізації яких (що можуть бути визначені кількісно) перевищуватимуть витрати на них. Однак оскільки часто результати, яких досягають, витрачаючи державні кошти, є нематеріальними за своєю природою, в багатьох випадках застосовувати аналіз витрат і результатів непросто. За умови, коли результат важко оцінити кількісно, нерідко застосовується дещо менш потужний критерій ефективності, а саме критерій ефективності витрат. Аналіз ефективності витрат спонукає розробників бюджетної політики шукати такий метод досягнення тієї чи іншої цілі, який пов'язаний із якнайменшими витратами.
Завдяки тому, що програмно-цільовий метод складання бюджету формує систему звітування та оцінки роботи, він забезпечує вищий рівень прозорості ухвалення рішень у державному секторі. При застосуванні програмно-цільового методу як суспільство в цілому, так і законодавча гілка влади можуть отримати значно чіткішу картину того, що робить головний розпорядник бюджетних коштів і для чого він взагалі існує, чого він намагається досягнути, яким чином він намагається це здійснювати і, в кінцевому результаті, наскільки успішно він це здійснює. Ця чітка картина, у свою чергу, сприяє створенню такого клімату для розробки політики, в якому стає можливим приймати більш раціональні фінансові рішення стосовно рівня та складу видатків бюджету.
Із запровадженням програмно-цільового методу складання бюджетів помітно змінюється характер обговорення державної політики. Акцент переноситься з потреби в коштах для утримання бюджетних установ на те, які результати будуть від використання бюджетних коштів, тобто забезпечується ефективність їх використання. Розробники політики зосереджують свою увагу на тому, що одержує суспільство за ті кошти, які воно витрачає. Замість того, щоб ставити питання, чи правильно витрачаються кошти при виконанні бюджетного плану, спочатку піднімаються питання про те, наскільки добре витрачаються кошти при досягненні цілей державної політики.
Таким чином, запровадження програмно-цільового методу до складання та виконання бюджету має такі переваги:
1. забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко визначає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бюджетних програм;
2. забезпечення за результатами виконання бюджету здійснення оцінки діяльності
учасників бюджетного процесу щодо досягнення поставлених цілей та виконання завдань, а також проведення аналізу причин неефективного виконання
бюджетних програм;
3. упорядкування організації діяльності головного розпорядника бюджетних коштів щодо формування і виконання бюджетних програм шляхом чіткого розмежування відповідальності за реалізацію кожної бюджетної програми між визначеними головним розпорядником бюджетних коштів відповідальними виконавцями бюджетних програм;
4. посилення відповідальності головного розпорядника бюджетних коштів за до-
тримання відповідності бюджетних програм законодавче визначеній меті його діяльності, а також за фінансове забезпечення бюджетних програм і результати їх виконання;
5. підвищення якості розроблення бюджетної політики, ефективності розподілу і
використання бюджетних коштів.
Із впровадженням нової програмної класифікації видатків бюджету, за якою складається та затверджується бюджет, і яка також буде використовуватися для аналізу та для прийняття відповідних бюджетних рішень, виникає питання про роль функціональної класифікації, а також економічної класифікації, яка служила основою для аналізу та контролю.
Розглянемо послідовно кожну із бюджетних класифікацій та спробуємо з'ясувати, для чого вони існують і як їх слід використовувати.
Відповідно до Бюджетного кодексу бюджетна класифікація має такі складові частини:
1. Класифікація доходів бюджету.
2. Класифікація видатків бюджету.
3. Класифікація фінансування бюджету.
4. Класифікація боргу.
Зупинимося докладніше на класифікаціях видатків бюджету, оскільки їх використання і застосування зазнає найбільших змін із впровадженням програмно-цільового методу. Видатки бюджету класифікуються за:
1. бюджетними програмами (програмна класифікація видатків);
2. функціями, з виконанням яких пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків);
3. економічною характеристикою операцій, при проведенні яких здійснюються ці
видатки (економічна класифікація видатків);
4. ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація).
Після впровадження програмно-цільового методу до формування бюджету функціональна класифікація видатків бюджету буде застосовуватися виключно в аналітичних та статистичних документах (складання показників зведеного бюджету, макроекономічний аналіз тощо). Аналіз видатків, який проводиться на основі функцій, може служити основою для формуванням галузевої політики на рівні держави. Таким чином, залишивши роль головної класифікації бюджетних видатків, у форматі якої затверджувався бюджет до 2002 року, функціональна класифікація буде використовуватися для:
1. здійснення міжнародних порівнянь видатків за функціями;
2. формування показників зведеного бюджету;
3. макроекономічного аналізу;
4. формування державної політики у різних галузях економіки.
Економічна класифікація. При впровадженні програмно-цільового методу акцент аналізу повинен зміститися на програмні категорії (цілі, завдання та показники результативності). Наприклад, якщо дотепер робився акцент на тому, що певна бюджетна установа має визначену кількість працівників, яких необхідно забезпечити зарплатою, то при програмному підході до формування бюджету наголос повинен ставитися на тому, як найефективніше використати обмежені ресурси для досягнення поставлених програмою цілей та завдань, тобто, мабуть, треба поставити питання: "А чи необхідна нам ця кількість працівників? Чи є менш затратний спосіб досягнення цілі?"
Відомча класифікація. Ця класифікація теж відіграє важливу роль при програмному підході до формування бюджету. Саме вона встановлює структуру головних розпорядників, на основі якої визначаються підрозділи, відповідальні за виконання програм. Як уже говорилося, існування одного відповідального виконавця програми є ключовою вимогою застосування програмно-цільового методу до формування бюджету. В той же час один організаційний підрозділ головного розпорядника може відповідати за здійснення кількох програм, що дозволяє здійснювати групування споріднених програм.
Таким чином, відомча класифікація виконує такі головні функції:
1. забезпечує ведення реєстру усіх розпорядників бюджетних коштів;
2. дозволяє групувати споріднені програми в межах одного розпорядника коштів;
3. дозволяє чітко розподілити відповідальність за виконання програм. Отже, із впровадженням програмно-цільового методу до формування бюджету класифікація видатків набуває нового змісту, і розуміння її призначення є суттєвим для цілісного сприйняття цього методу.
ПЦМ передбачає, що будь-які бюджетні видатки мають бути спрямовані на цілі, що відповідають середньо- або довгостроковій стратегії розвитку країни або територіальної громади. Існуюче нині планування бюджету на один рік стримує ефективне управління бюджетом та прийняття стратегічних рішень щодо розвитку як окремого міста, так і держави в цілому. Програмно-цільовий метод є інструментом, що забезпечує планування бюджету на середньострокову перспективу та перехід від контролю за цільовим використанням бюджетних коштів до контролю за фактичними результатами від наданих бюджетних послуг громадянам.
Однією з проблем розвитку місцевого самоврядування в Україні є обмеженість фінансових ресурсів, які не повною мірою забезпечують виконання повноважень, делегованих державою місцевим органам влади. Поряд із необхідністю перегляду податкової бази для збільшення власних доходів місцевих бюджетів, існує потреба у підвищенні ефективності та результативності використання наявних бюджетних ресурсів.
При застосуванні ПЦМ увага зосереджується не на розвитку мережі та утриманні штатів установ, а на результатах виконання програм, тобто не лише на тому, як утримати соціальну та житлово-комунальну сфери, а на тому, наскільки послуги, надані за ці витрачені кошти, відповідають потребам громадян, які сплатили податки до бюджету. Для визначення результативності програм розробляється низка показників, за допомогою яких можна оцінити результати використання коштів.
Такий підхід забезпечує більш високий рівень прозорості бюджету та допомагає платникам податків отримати інформацію про фактичні результати надання соціальних послуг за рахунок бюджетних коштів, а за умов належного застосування ПЦМ дає можливість досягти головної мети – ефективного розподілу бюджетних ресурсів та максимальної підтримки з боку громадян. |
